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| 農地興建農舍之省思 |
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文／林英彥（中國地政研究所所長）攝影／長榮國際
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| ▲農地興建農舍，除了要對建築物審查外，更需進行環境影響評估 |
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破碎的農田 汙染的環境
任何人只要由台北搭乘高鐵南下，看看車窗外景觀，一定會發現我們美麗的家園已經遭受嚴重破壞，農田中到處房舍零亂散佈，不僅田園變色、農業生產環境劣化、更令人憂心那些家庭中排放出來的污水是否汚染了灌溉用水，種出來的農產品還能安心食用嗎？我們政府不是口口聲聲強調三生（生活、生產、生態），但是我們的作為卻完全背道而馳，現在的台灣，可以說沒有一條河川是乾淨的，到處土石亂流、土壤受污染面積不斷擴大，山林遭受濫墾，這還能說台灣是個寶島嗎？更令人痛心的是政府對這些糟蹋國土、破壞環境的惡劣行為竟然束手無策，任由這種現象持續發展下去，不出數年，台灣很可能成為人間煉獄，這實在令人憂心萬分。
檢視「農地政策」，亡羊補牢
最近十數年來，台灣的農業生產環境及田園景觀快速惡化的罪魁禍首，是政府在民國84年提出農地釋出方案與農地變更使用準則，這使得多少年來保護農地的圍籬倒塌了，情况一發不可收拾，雖然這期間政府曾經幾度修訂「農業用地興建農舍辦法」，以此想要盡力來維護農業生產環境及滿足農民興建農舍的需要，但是道高一尺魔高一丈，那些經過細心思考設計的法條，可以說徹底失敗，除了條文內容不夠周延之外，執行不力也是一項重要因素，因此本人要提出以下幾點呼籲：
1.立刻廢止「農業用地興建農舍辦法」，凍結農業用地興建農舍五年，在這段期間徹底檢討農地政策，並擬具妥善之農村建設方案。
2.命令各縣市政府全面清查近十年來農地興建農舍後之使用情形，如有違規使用者，依規定罰款，甚至要求拆除，回復原狀。不執行職務之公務員應受處罰。
3.研擬課徵耕地占用稅，絕不能讓那些破壞國土者，不付任何代價又享受免稅之優惠。
4.回復違規使用之耕地不得辦理所有權移轉登記之管制辦法。
農舍政策之省思
在執行上述政策同時，我們有必要就現行農地興建農舍政策來予檢討。
1.何謂農舍？
據農委會之說明，「農舍於現行土地使用管制體系下，屬與農業經營不可分離之容許使用項目」，又說「農舍與農業生產具有不可分割性」，這些話反過來說，即沒有農舍就不能從事農業生產？事實上，無農舍但有住宅或租房子之農民照樣可以從事農業經營，尤其在委託代耕盛行的現況下，只要有電話或手機就可以經營其農地，那農舍還那麽重要嗎？又農舍與住宅有何區別，是否農民居住的房屋即為農舍？或一定要附有貯藏室、農具房、畜舍等才算農舍？原來居住的人是農民，後來變更職業，成為非農民，那還算農舍嗎? 農舍出售一定要農民才能承受嗎? 現行政策對由農民興建農舍然後賣給非農民之行為毫無對策可言，在這種情況下，還要堅持農地只能興建農舍嗎?
2.為什麽只有農民才可以在農地上興建農舍？
現在都市居民有很多人嚮往田園生活，另一方面，我們對農村人口外流，在村人口老化，苦無對策，那為什麽不正面迎接有意到農村居住者前往農村購地建屋？我們將那些人拒於村外（只准農民興建農舍），結果造成非常多的假農民，興建非常多的假農舍，如果正面思考非農民到農村興建住宅的辦法，相信可以防止今日這種亂象繼續惡化。日本之「農村活性化法」、「優良田園住宅建設促進法」、「地域集落整備法」、「農地轉用許可基準」、「景觀法」等有許多值得我們參考採行之處，希望相關官員能予詳細研讀。
「農地」與「農舍」能否共生？
為了抑制這種無秩序興建農宅的亂象，有很多人呼籲要採取集村興建農舍的方式，政府也做了很大的努力，甚至有農委會主委為堅持集村興建農宅而辭官，學界也發表了非常多的文章，可是情况並未改善，反而更加惡化，在這種情况下，我們是否應該重新思考戰略，調整處方。
個人常在思考，既然集村興建農舍那麽困難，而將個別農舍趕出農地幾乎不可能，在這種情況下，我們是否可以改變思考模式，將「農地」與「農舍」對立的想法，改成「農地」與「農舍」共生。換言之，將在農田中興建的農舍，以塑造田園風光的角度來設計，農舍所產生的廢棄物避免傷害農業生產，農田是農舍的庭院，農舍是田園的景點，藍色的屋頂、綠色的作物，難道不能結合成一幅美景嗎？為什麽一定要藍綠對立呢？但我必需聲明，我在此提出「農地」與「農舍」共生的主張，並非我贊成開放農地興建農舍，那只是在無法改善現況下的另一種思考模式而已，本人還是完全支持集村式的農舍興建。
「農地」與「農舍」共生之配套措施
為准許農舍可以在田間興建，但要避免產生太多弊端，特建議以下幾點：
擬定「景觀協定」：政府應向當地居民灌輸，田園景觀是他們最珍貴的共同資產，不容許輕易被破壞，如果有人想要在當地蓋農舍，改變環境與景觀，則必需聽取當地居民的意見，而居民的共識應該以「景觀協定」的形式具體展現，例如建築物之形式、建材、顏色、高度、面積、庭院、圍籬、設施等等需要詳細訂定，讓欲興建農舍者事先明白應當遵守之事項。
要求付出相對代價：興建農舍破壞環境，當然必需付出相對代價，這除了要求繳交回饋金外，以後還要定期繳納較高之地價稅、房屋税、耕地占用稅、環境維護費、鄉村社區共益費等等。
訂定嚴格之申請手續：民眾想要在農地興建農舍，除了要對建築物結構、造 形、材質等嚴格審查外，更需進行環境影響評估。
制定符合時代潮流之農地政策
要制止農地興建農舍之亂象，在今日這種政治生態下，不論官員怎麽努力，學者怎麼嚴厲批判，均無濟於事，幸而監察院於今年（99年）9月連續對集村農舍及個別農舍提出二次糾正，促使農委會立刻發布特定農業區禁止興建農舍之命令，這雖然引起一些投資客之反彈，但從國土利用之大局而言，農委會之命令可以說是遲來的正義。不過光是禁止特定農業區興建農舍，絕對無法解决問題，現在有很多人響往田園生活，形成一種潮流，所以應該從如何迎接時代潮流的改變來採取因應對策，這才是合理的途徑。
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